Разделы сайта
Выбор редакции:
- Вертикальный конгломерат
- Фотограф Всеволод Тарасевич: сумасшедшая жизнь от «Формирования интеллекта» и до «Края земли
- Требуется продавец-консультант?
- «Полная неожиданность»: в России рухнули продажи электроники
- На слонимщине перерисовали соломенные фигуры, так как они уж очень напоминали известных людей беларуси
- Трудовая мотивация и удовлетворенность трудом Похожие работы на - Профессиональное удовлетворение работой разными поколениями сотрудн
- Как получить грант на начало бизнеса, руководство от первого лица
- Разделение рабочего времени на части
- Презентация на английском языке И
- Как формировать профили должностей для поиска ценных сотрудников?
Реклама
Понятие и сущность государственного и муниципального управления в сфере туризма. Органы управления туризмом Государственное управление в сфере туристской деятельности |
Государственное регулирование развития туризма в Российской Федерации подразумевает воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для осуществления нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Новиков В.С. отмечает, что этот процесс включает в себя мероприятия по разработке государственной политики регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях. Принцип государственного регулирования туристской деятельности заключается в том, что государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики России, содействует развитию туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее функционирования, определяет и поддерживает приоритетные направления, формирует образ России как страны, благоприятной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентов. Схема формирования государственной политики на основе стратегического планирования развития туризма. Система государственного регулирования туризма в Российской Федерации опирается на Федеральный закон от 24.11.1996 г. No 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений. Амирханова Е.А. выделяет основные принципы государственного регулирования туризма . Так, основными принципами государственного регулирования туризма и туристской индустрии (далее «государственное регулирование туризма») являются:
Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма (туристская политика Российской Федерации) является составной частью социально-экономической политики Российской Федерации и включает в себя совокупность принципов норм, целей, задач, методов и приоритетов, которыми руководствуется государство в своей деятельности по развитию туризма и туристской индустрии в Российской Федерации. Целью туристской политики Российской Федерации является обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации в области туризма посредством создания в Российской Федерации современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристской индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных услугах. Туристская политика Российской Федерации строится на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Государственное регулирование туризма в Российской Федерации решает следующие основные цели в условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма (ст. 4 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»):
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:
Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации осуществляет государственное управление туризмом в Российской Федерации. Государственное регулирование туризма осуществляется посредством:
В условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма выдвигаются программы развития туризма в Российской Федерации. Для развития туризма в Российской Федерации разрабатываются стратегии, концепции развития туризма, а также целевые, адресные, инвестиционные и другие программы и региональные программы развития туризма. Программы развития туризма могут носить краткосрочный (до 3 лет), среднесрочный (3-5 лет) и долгосрочный характер (10-15 лет). Основные составляющие программы включают обоснование ее разработки, цели, задачи, сроки реализации, систему программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и контроля и ожидаемые социально-экономические результаты. В программах предусматривается:
Российская туристская отрасль в последние годы оказалась в центре всеобщего внимания. Последнее время на российском рынке появляется все больше компаний, работающих в области туризма: на данный момент их количество достигает 9000, хотя фирм, в действительности работающих в этом сегменте российской экономики, намного меньше -около 6000. Из них чуть больше 30 компаний реально контролируют рынок, каждая из них обслуживает более 5000 туристов в год. По данным Российского союза туриндустрии (РСТ), ранее известного как Российская ассоциация туристских агентств (РАТА), это одна из наиболее прибыльных отраслей российской экономики: по результатам деятельности за 2010года прибыль предприятий туризма увеличилась в 2,2 раза по сравнению с 2008 годом . Однако ситуация в отрасли по-прежнему является критической. Во-первых, на российском туристском рынке работает слишком много мелких фирм, предоставляющих услуги низкого качества и не имеющих представления о стандартах сервисной индустрии, принятых во всем мире. Это является следствием общего состояния индустрии гостеприимства в России. В государственном управлении индустрией туризма России принимают участие координирующие органы, такие как Президент РФ, Правительство РФ, органы отраслевой и межотраслевой компетенции и государственные органы власти субъектов Российской Федерации. Система управления туризмом в Российской Федерации представлена в Приложении Б. Президент Российской Федерации занимает в системе государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства, а значит, и направления в социально-культурной и экономической сферах, в частности в сфере туризма. В соответствии со ст. 84 Конституции РФ на Президента РФ возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей. На основании данной нормы можно говорить о том, что все законы, в том числе и в сфере туризма, должны быть подписаны Президентом РФ и обнародованы. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, соответственно в сфере туризма нормотворческая деятельность главы государства также важна. Особое значение среди указанных нормативно-правовых актов Президента РФ имеет Указ от 25.04.1994 No 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». В целях обеспечения государственных интересов в сфере туризма и создания условий для развития международного и внутреннего туризма в Российской Федерации в указываемом правовом акте одной из приоритетных задач государства признается всемерная поддержка развития туризма в Российской Федерации. Важно отметить, что с середины 1990-х гг. Президентом РФ не было принято ни одного нормативно-правового акта, регулирующего отношения в сфере туризма или направленного на совершенствование туристской деятельности в России. Большая часть таких актов принимается Правительством РФ, Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, а также Федеральным агентством по физической культуре и спорту. В соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»Правительство Российской Федерации -высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Как орган исполнительно-распорядительного характера Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В качестве полномочия общего характера за Правительством РФ закрепляется регулирование в социально-экономической сфере (к данной сфере относится и туризм). Кроме этого, Правительство РФ среди большого количества полномочий специального характера разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Как видно, государство воспринимает туризм исключительно как сферу межотраслевого управления, где приоритетными являются физическая культура и спорт. Отраслевым органом государственного управления в сфере туризма является Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). Минспорттуризм России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики. Важно отметить, что перечень полномочий Минспорттуризма России в сфере физической культуры и спорта достаточно подробно разъяснен, тогда как в сфере туризма весьма обтекаем. В частности, за Министерством спорта, туризма и молодежной политики РФ закреплено право самостоятельного принятия нормативно-правовых актов:
В России постоянно меняются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма. За десятилетний период в России проведено, по меньшей мере, десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В настоящее время ответственным за развитие туризма в России является Федеральное агентство по туризму РФ (Ростуризм),создано указом Президента России от 18.11.2004 г. No 1453 .В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по туризму, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 No 901 , Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Лицензирование в туризме. Основные положения Основы стандартизации в туризме Сертификация в туризме. Общие положения Туристская политика Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со. стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации туристской политики. Туристская политика - это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма. Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного предприятия. Туристская политика государства носит все характерные черты его общей политики. Однако имеются и определенные специфические факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся: · природные условия страны (климат, географическое положение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристскую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма; · транспортные условия, определяющие доступность объектов туристского интереса; · социальные, экономические и правовые условия развития туризма. Вместе с тем следует отметить, что туристская политика государства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурентных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффективно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международного туризма. Цели туристской политики связаны с конкретными экономическими и историческими условиями развития страны и степенью зрелости самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в период становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокой степени развития сферы туриз-. ма - другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию туристского рынка, цели формируются следующим образом: · эффективное использование имеющегося туристского потенциала; · улучшение оснащения объектов туристкой индустрии; · гармонизация развития туризма с учетом особенностей природных условий; · повышение надежности и рентабельности сети туристских · транспортных парков; · повышение процента занятых мест; · увеличение рентабельности функционирования предприятий туристкой индустрии в «мертвые» сезоны; · обеспечение оптимального соотношения.между ценами и результатами; · привлечение клиентуры путем предоставления разнообразных товаров и услуг; · постоянная адаптация предложения к изменениям вкусов потребителей; · поощрение сотрудничества между организациями, занимающимися туризмом; · интенсивное и действенное развитие сферы рекламы. В практической деятельности страна может быть ориентирована как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского потенциала и обеспечении устойчивого развития туризма. На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реализуются на уровне определенных туристских регионов: увеличение туристской привлекательности региона; сохранение окружающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улучшение использования материально-технической базы и туристской инфраструктуры. На уровне туристского предприятия цели туристской политики ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления туристских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д. Реализация целей туристской политики требует координации (вертикальной и горизонтальной) деятельности различных институциональных единиц, интегрированных в систему туризма. Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, социальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристской политики для общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л. Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культурных, интеллектуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благосостояния». В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общественные интересы и жизнедеятельность системы туризма в целом. К таковым в широком смысле слова относятся: · координация; · планирование; · регулирование; · маркетинг национального туристского продукта; · стимулирование; · социальный туризм; » защита интересов. Координация является одной из наиболее значимых функций, реализуемых государством в туристской политике. В значительной степени этому способствует тот факт, что выполнение государством других функций зависит от того, насколько оно способно скоординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, высокая степень вовлечения самых разнообразных видов деятельности в его организацию, необходимость сочетания деятельности предпринимательских структур и государства, обеспечение партнерства с частным бизнесом - вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план. Феномен туризма состоит в том, что он имеет не только комплексный, но и межведомственный характер. Поэтому особенность координации заключается также и в том, что помимо самой системы туризма государство должно обеспечивать взаимодействие собственно государственных структур (министерств и ведомств) для решения задач развития туризма. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов и центров усиливается роль местных органов власти, что ведет к необходимости усиления координации местных и общенациональных интересов. Считается, что возможности саморегулирования системы туризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны. Основными причинами этого являются: · массовость туристских путешествий вследствие достижений научно-технического прогресса, повышения уровня жизни народов многих стран мира и действия других благоприятных факторов; · включение многих стран и регионов в туристский бизнес и обострение конкурентной борьбы на мировом туристском рынке; · увеличение числа отраслей, организаций и предприятий, занятых в туризме; · усиление экономической, социальной, культурной и политической роли туризма в национальном и международном масштабе. Возникнув в недрах частного бизнеса, туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и прочие условия. Отдав туризм полностью на откуп действию рыночных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. В Гаагской декларации по туризму (приложение 2) отмечалось, что в нем «существуют определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрализации идти не может; как бы там ни было, без национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики государства на национальном и региональном уровнях, не обойтись». Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие стихийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное русло с целью «его развития в гармоничном соответствии с обеспечением других основных потребностей и видов деятельности общества». Планирование как функция туристской политики проявляется в большом многообразии форм (развитие, инфраструктура, маркетинг и т.д.), структур, вовлеченных в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образования, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также масштабов (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Планирование в туризме направлено на отражение экономических, социальных и иных целей, достижение которых ставится государством в основу этого процесса, в результате чего отражается превалирование определенных интересов и ценностей над другими. Документы международных конференций по туризму указывают, что его устойчивое планомерное развитие и защита в каждой отдельно взятой стране зависят прежде всего от усилий со стороны государства. «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе», - отмечается в Гаагской декларации по туризму. Свое конкретное выражение функция планирования находит прежде всего в программах развития туризма (национальных, региональных, местных). Так, Советом министров Республики Беларусь принята Национальная программа развития туризма Республики Беларусь на 2001-2005 годы. Ее цель заключается в формировании и развитии в республике современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса рыночного типа, обеспечивающего удовлетворение потребностей отечественных и зарубежных граждан в туристских услугах и существенный вклад туризма в развитие национальной экономики за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования историко-культурного и природного наследия. Регулирование выступает как наиболее яркое проявление туристской политики государства. Основными целями государственного регулирования туризма являются: · обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав совершения путешествий; · охрана окружающей среды; · создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; · развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и его граждан, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского интереса, рациональное использование туристских ресурсов. Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, путем создания соответствующей законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их использование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов системы туризма и туристов, установление правил въезда, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма. Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме применяется большое количество правовых и нормативных документов. Так, административным законодательством регламентируется порядок получения въездных виз, валютным - форма расчетов, таможенным - порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся прежде всего соответствующие законы (например, в Республике Беларусь - Закон «О туризме», в Российской Федерации - Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-технические документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др. Важнейшими средствами регулирования туризма являются лицензирование, стандартизация и сертификация (см. § 3.3-3.5). Маркетинг национального туристского продукта также является одной из важнейших функций государственной политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения иностранных туристов. Национальный туристский продукт - это совокупность, во-первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в туристской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предприятий, выраженной в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привлечение туристов из других стран и регионов мира. Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привлечению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристского предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. Понятие национального туристского продукта связано с совокупным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, достаточно условным, отражающим состояние и уровень развития туризма в том или ином государстве. Однако несмотря на условность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных туристов. Имидж страны, по определению ВТО - это совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из сопоставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства выстроить по отношению к нему цепь ассоциаций. Имидж страны существует на нескольких уровнях - бытовом, социально-экономическом, деловом. Поскольку туризм является не только экономическим, но и социальным, культурным, экологическим и политическим явлением, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, позитивном развитии и продвижении на мировом туристском рынке. Данная деятельность включает ряд взаимосвязанных этапов: · оценка туристского потенциала страны; · определение его сильных и слабых сторон; » обоснование возможного туристского имиджа страны с позиций целевых групп туристов; · разработка направлений эффективного развития и продвижения имиджа страны. Важнейшую роль в формировании продвижения и позитивном развитии туристского имиджа страны играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия: · подготовка и издание базового пакета информационно-рекламных материалов, в том числе единого календаря туристских событий в стране; · участие единым национальным стендом в работе международных туристских выставок; · организация ознакомительных поездок в страну представителей зарубежных средств массовой информации, туристских предприятий и организаций; · создание информационных банков данных туристских мест размещения, предприятий туристской индустрии, туров и маршрутов по стране; · использование Интернета для распространения информации о туристских возможностях государства; · формирование единой туристско-информационной сети на территории страны с учетом ее интеграции с аналогичными международными сетями. Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и пропаганда туристских возможностей страны. Проведенные ВТО исследования (на примере нескольких стран) позволили выявить закономерность между увеличением расходов на рекламу национального туристского продукта и последующими поступлениями от туризма за пять лет (табл. 3.1). Таблица 3.1 Похожая информация. Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция» Государственное управление туризмом в Российской Федерации:АРК172 Калинина, Л. Е. (Лариса Евгеньевна). Государственное управление туризмом в Российской Федерации:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 - Административное право; Финансовое право; Информационное право /Л. Е. Калинина; Науч. рук. Е. Б. Лупарев. -Ростов-на-Дону,2007. -23 с. -Библиогр. : с. 23.4 ссылок Материал(ы):
Информация обновлена :02.12.2008 Сопутствующие материалы:| Персоны | Защита диссертаций 480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников Калинина Лариса Евгеньевна. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Калинина Лариса Евгеньевна; [Место защиты: Рост. юрид. ин-т МВД РФ]. - Ростов-на-Дону, 2007. - 210 с. РГБ ОД, 61:07-12/2288 Введение Глава 1. Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма 13 1.1. Туризм как объект государственного управления 13 1.2. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма 42 Глава 2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма 68 2.1. Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма 68 2.1.1. Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма 68 2.1.2. Компетенция и структура специализированных федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма 78 2.2. Административно-правовой статуе органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма 108 2.3. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере туризма 121 Глава 3. Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма 132 3.1. Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги 132 3.2. Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма 146 Заключение 161 Список использованных нормативных актов и литературы 164 Приложения 202 Введение к работе Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз 1 . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля. В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма. Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития. 1 Кучерявая О.М., Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития. Краснодар: ЮИМ, 2005. - С. 258 Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности. Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но и государственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом. Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно. Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма. Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа. Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений. Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский. Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет. Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Для достижения поставленной цели решались следующие задачи: Исследование понятия и содержания туризма как объекта Выявление административно-правовых проблем государственного а) обоснования системы принципов государственного управления б) анализа административно-правового статуса федеральных органов в) изучения административно-правового статуса субъектов Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений, 8 возникающих в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе. Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов. Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, НЛО. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова, П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев. Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти, 9 органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия. Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности. В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту: 1.
Определяется доктринальное значение понятий «туризм», туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания; туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов. Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма. 2. Обосновывается необходимость разработать систему 10 правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная. В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей. Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»: дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»; изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»; дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы». В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма. Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти. Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью. При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма. Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ. Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма. Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма. Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права. Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма. Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы. Туризм как объект государственного управленияТуризм - вид активного отдыха-путешествия (поездки, походы), совершаемые организованно или самодеятельно для отдыха, со спортивными (например, горный, водный, лыжный туризм) или познавательными (научный) целями Всемирная Декларация прав человека закрепляет, что «любой человек имеет право на отдых, свободное время, на постоянное сокращение рабочего времени и на оплачиваемые отпуска» . Эта норма международного права закреплена и в национальном законодательстве: ст. 37 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.»3. Начало нового тысячелетия ознаменовалось подъемом мирового туристского движениям по данным Всемирной туристской организации (ВТО) в 2000 году число путешествующих достигло 698 млн.человек, поступления от туризма составили более 476 млрд. долларов США. Годовой оборот (по данным ВТО на 2003 год) от туризма в мире составил около 3,8 трлн долларов. Капитальные вложения в туристскую отрасль достигают 700 млрд долларов в год, или более 11% всех инвестиций. Прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 400 млрд. долларов, или 16% всех налоговых поступлений. Вклад во внутренний валовой продукт от туризма в ряде стран достигает 25%4. Сфера туризма обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в разных отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта1. Например, в США туризм ежегодно поставляет услуг стоимостью более 400 миллиардов долларов и обеспечивает более 10 миллионов рабочих мест. Бюджет многих государств существенно пополняется за счет деятельности индустрии туризма, и большую долю бюджета пополняют потоки въезжающих туристов, которые пополняют бюджет государства валютой. Следует учитывать, что экономика туризма является социально-ориентированной экономикой. Это означает, что туризм не только повышает экономический рост социальной сферы, но и играет важную роль в использовании человеком свободного времени и оздоровлении нации. Регулирование государствами туризма учитывает эту особенность-социальную ориентацию, но не во всех странах соотношение социального туризма и туризма, как предпринимательской деятельности, одинаково. В России наблюдаются те же тенденции. Для примера: в 1990г. по количеству международных туристских прибытий наша страна занимала 17-е место, в 1995- 18-е, в 2000г. передвинулась на 7-е место (22,8 млн. человек), хотя большая часть гостей, как ранее, прибывала из ближнего зарубежья и стран СНГ. В современной научной отечественной и зарубежной литературе описано достаточно много подходов к определению понятия «туризм». По разным признакам эти подходы можно объединить в несколько групп. Прежде всего, туризм как популярная форма реализации отдыха, проведения досуга. Так, Хартией туризма, одобренной резолюцией 1 VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, в ст.1 признается «право каждого человека на отдых и досуг..., а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом»1. Следующий подход, туризм как особая форма передвижения людей по маршруту с целью посещения конкретного объекта или удовлетворения специального интереса и возвращения к месту постоянного жительства. Туризм как особая форма развития личности, реализуемая через его социально-гуманитарные функции (воспитательную, образовательную, оздоровительную и спортивную). В данном определении исходят из неотъемлемых прав граждан на удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям. Туризм как движение (перемещение) людей, их нахождение вне постоянного места жительства и временное пребывание на объекте интереса (поездки). С точки зрения теории маркетинга, туризм рассматривается как сегмент рынка, на котором сходятся предприятия традиционных отраслей хозяйства (транспорта, общественного питания, гостиничного хозяйства, культуры, торговли и др.) с целью предложения своей продукции и услуг потребителям. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризмаСуществует несколько определений понятия «принцип государственного управления», использующиеся в юридической литературе. Ю.М. Козлов в своих работах раскрывает принцип государственного управления как «основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управление и, которые могут быть сформулированы в виде определенных правил»1. С точки зрения Г.С. Яковлева принцип государственного управления -это «обобщение существенных и устойчиво повторяющихся взаимозависимостей и причинно-следственных связей, выражающих в виде определенных утверждений концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления общественной жизнью» . Ю.А. Тихомиров понимает под принципом государственного управления устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления3. На основе этого можно сказать, что принципами государственно-управленческой деятельности являются основополагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления. К общим принципам государственного управления туризмом можно отнести: 1. Принцип законности 2. Принцип федерализма 3. Принцип плановости Исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ органы, осуществляющие функции государственного управления и граждане обязаны соблюдать законы. Право придает взаимодействиям субъектов и объектов управления устойчивость и определенность, без которых процесс государственного управления не мог бы осуществляться, а значит, не достигались бы намеченные цели. Субъекты управления должны иметь четкие ориентации, заранее знать пределы своей творческой активности и конкретный состав действий. Законность можно определить как точное и неуклонное выполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства. В данном принципе можно выделить две составляющие. Первая касается сферы правотворчества: в системе управления применяется множество правовых актов. К критериям законности этих актов можно отнести: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу1. Нарушение указанных требований по форме или по существу влечет ущербность нормативного акта, делает его оспоримым, позволяет участникам правоотношений требовать его отмены. Многочисленные правовые акты представляют собой правовую систему, состоящую из законов и подзаконных актов. Правовые акты управления являются вторичными по отношению к законам. Это обусловлено подзаконным характером управленческой деятельности. При оценке законности подзаконных актов следует учитывать помимо указанных критериев еще и адекватность содержания акта объему полномочий. Особое значение имеет сопоставление норм законов и норм подзаконных актов- указов, постановлений, распоряжений. Оно проводится по элементам норм и прежде всего по диспозициям, которые функционально тесно связаны, и у последних являются более конкретными и «рассыпанными» по многим актам. Вторая составляющая законности охватывает сферу реализации (применения) права и состоит в неукоснительном выполнении (соблюдении, исполнении, использовании) всеми участниками правоотношений, включая и государство, действующего законодательства. Сфера туризма, как и другие сферы, требует соблюдение обеих вышеуказанных составляющих законности. Кроме того, здесь очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в их соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы. Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ. Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризмаНациональные интересы, специфика индустрии и международная конкуренция являются основными причинами, требующими участия государственных органов в управлении туризмом. Для сферы туризма в Российской Федерации характерна раздробленность, что затрудняет обеспечение единства различных составляющих туристской политики. Государство для управления этой сферой должно иметь долгосрочную стратегию. Судьба туризма зависит от сохранности и «продвижения» национального наследия1. Туризм должен не только участвовать, но и восприниматься как ведущий элемент во жех процессах, касающихся национального наследия. От этого будут зависеть и впечатление, создаваемое туристской индустрией в целом, и политический вес туристской отрасли. С этим связана необходимость наличия координирующих органов общей компетенции, к которым относятся Президент РФ и Правительство РФ. Государственное регулирование сферы туризма, как и любой другой сферы в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства1. Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства. Именно как глава государства Президент, в соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ, наделен правом обращаться с ежегодными посланиями к федеральному законодательному органу. С 1994 года Президент РФ ежегодно обращается со своим посланием к Федеральному Собранию. Подготовка материалов для ежегодных посланий возложена на Администрацию Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» Стоит отметить, что Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране. В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ1). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны. Ежегодные послания отражают положение дел на определенном этапе и пути возможного решения проблем. Так, в 1999 году Президент РФ акцентировал внимание на том, что «основным смыслом развития страны, главной идеей нашего вхождения в XXI век должно стать повышение конкурентоспособности российской экономики»2. К сожалению, проанализировав послания Президента за 2001-2004 годы, можно сказать, что экономические приоритеты, в том числе развитие прибыльных отраслей, были переведены в разряд причин проведения той же административной реформы и перестали занимать лидирующее положение для государственного управления. Послание Президента 2006 года основным приоритетом ставит социальные программы3. Изменение государственных ориентиров можно обосновать тем, что подготовкой проекта послания занимается помощник Президента по вопросам образования и науки4. Конечно, повышение уровня образования, ориентация профессионального образования на сферу туризма может привести к качественным сдвигам в отрасли, но для этого необходима активная политика государства в самом туризме. С нашей точки зрения Президент, в последних ежегодных посланиях, принял как аксиому развитую экономику в России, которая на сегодня отсутствует. К тому же реализация социальных программ должна учитывать и такую сторону, как отдых и оздоровление граждан. Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услугиРассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма. Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанаЁливающего понятие гражданской правовой дееспособности, в административном праве категория "административная правосубъектность" лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права в основном связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах). Для организаций, как для коллективных субъектов административного права содержание статуса связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру1. Для рассмотрения административно-правового статуса коллективных субъектЪв предлагаем следующую структуру, которая представляет собой два основных блока: а) целевой; б) структурно-организационный. Для исследования в работе были избраны организации, предоставляющие санаторно-курортные услуги. Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций. Выявление целевой составляющей структуры административно-правового статуса таких организаций необходимо соотнести такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм». Федеральный закон № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» под санаторно-курортным комплексом понимает индустрию здоровья, представленную лечебно-профилактическими учреждениями, основным видом деятельности которых является, прежде всего, медицина, основанная на эффективном использовании природных физических факторов и имеющих свою специализацию. Под туристской индустрией понимается совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения. Т.е. в соответствии с этим законом оздоровительное направление стоит для туристской индустрии на предпоследнем месте. Кроме этого, отличаются и субъекты, которым услуги оказываются. Турист-гражданин, посещающий место временного пребывания в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях в период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющий не менее одной ночевки. Состояние здоровья туриста в законе не определено. В санаторно-курортные учреждения направляются больные, страдающие хроническими заболеваниями, причем, направление его определяется наличием показаний, так как даже стадия заболевания порой является противопоказанием для его пребывания даже в специализированном санатории. В связи с чем и появился Приказ Министерства здравоохранения РФ № 256 от 22 ноября 2004 года «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»1. Для туриста не имеет принципиального значения срок пребывания, а для больного он определяется прохождением курса лечения, который сегодня в урезанном виде требует минимум 14 дней. Регулируется: ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» + региональное законодательство (например, Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае") Принципы государственного управления в сфере туризма: 1) принцип доступности туризма; 2) принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; 3) принцип государственной поддержки туризма; 4) принцип международного сотрудничества в сфере туризма; 5) принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; 6) принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; 7) принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер к государственному управлению туризмом; 8) принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности. Органы, занимающиеся управлением в сфере туризма: Министерство культуры РФ, которому подконтрольно Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: 1) реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров; 2) информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; 3) осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; 4) в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также для обеспечения нужд Агентства; 5) осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, подведомственным Агентству; 6) осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса; 7) осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности; 8) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации интересов Российской Федерации в международных организациях в установленной сфере деятельности; 9) создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма. Порядок их создания, деятельности и ликвидации определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации; 10) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; 11) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну; 12) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства; 13) организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности; 14) реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности; 15) осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; 16) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций Билет № 36 1.Государственный контроль в сфере исполнительной власти. Исходя из установленного Конституцией разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля: 1. президентский контроль; 2. контроль законодательных (представительных) органов власти; 3. контроль в системе органов исполнительной власти; 4. судебный контроль. Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предложения указанных органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно межотраслевой(специализированный) контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю. Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономики, государственного имущества, Центральный банк России. Жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономики и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля. Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства юстиции, внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции - Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экономики, Федеральная служба лесного хозяйства. Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти. Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющих воздействий руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления. 2. Государственное управление в области труда, занятости и социальной защиты. ФЗ "О прожиточном минимуме " ФЗ "О государственной социальной помощи " ФЗ "О занятости населения " Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруд России), согласно Положению о нем, является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области труда, занятости и социальной защиты населения, а также координирующим деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Основными задачами Министерства являются: разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики по решению комплексных проблем социального развития, народонаселения, повышению уровня жизни и доходов населения, развитию социального страхования, кадрового потенциала, совершенствованию системы оплаты труда и социального партнерства, организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания, улучшению условий и охраны труда, обеспечению эффективной занятости населения и социальных гарантий, социальной защиты семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, становлению и развитию государственной службы, совершенствованию законодательства о труде, занятости и социальной защите населения. Решения, принимаемые Минтрудом России, а также разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда и социального развития обязательны для всех. Федеральная государственная служба занятости населения, действующая в составе Минтруда России, свою деятельность направляет на: оценку состояния и прогноз развития занятости населения, информирование о положении на рынке труда; разработку и реализацию федеральной, территориальных (краевых, областных, районных, городских) и других целевых программ содействия занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы; содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников; организацию при необходимости профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан; осуществление социальных выплат в виде пособия по безработице, стипендии в период обучения по направлению органов службы занятости, оказание материальной и иной помощи безработным гражданам и членам семей безработных, находящимся на их содержании. |
Читайте: |
---|
Популярное:
Новое
- Фотограф Всеволод Тарасевич: сумасшедшая жизнь от «Формирования интеллекта» и до «Края земли
- Требуется продавец-консультант?
- «Полная неожиданность»: в России рухнули продажи электроники
- На слонимщине перерисовали соломенные фигуры, так как они уж очень напоминали известных людей беларуси
- Трудовая мотивация и удовлетворенность трудом Похожие работы на - Профессиональное удовлетворение работой разными поколениями сотрудн
- Как получить грант на начало бизнеса, руководство от первого лица
- Разделение рабочего времени на части
- Презентация на английском языке И
- Как формировать профили должностей для поиска ценных сотрудников?
- Рабочее время в нестандартных ситуациях По пятницу с 9 00