О.Н. ВАНЕЕВ, кандидат юридических наук, советник Экспертно-правового управления Законодательного собрания Красноярского края Одним из способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления является размещение информации о деятельности указанных органов в сети Интернет. С 1 января 2010 г. перечень такой информации установлен законодательно. Информатизация деятельности органов местного самоуправления связана с созданием и функционированием официальных сайтов органов местного самоуправления.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

УДК 34.07: 352.075

Страницы в журнале: 59-62

О.Н. ВАНЕЕВ,

кандидат юридических наук, советник Экспертно-правового управления Законодательного собрания Красноярского края

Одним из способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления является размещение информации о деятельности указанных органов в сети Интернет. С 1 января 2010 г. перечень такой информации установлен законодательно. Информатизация деятельности органов местного самоуправления связана с созданием и функционированием официальных сайтов органов местного самоуправления. Процесс информатизации деятельности органов местного самоуправления связан с понятием «электронный муниципалитет», определение которого приводится в статье.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, электронный муниципалитет, электронное правительство, информация, информатизация, сайт.

Electronic municipality: ways of communication between local government and population

One of ways of providing an access to the information about local authorities’ activities is putting this information on the Internet. Since January, 1 2010 the list of information about local authorities’ activities on the Internet is enacted. Informatization of local authorities’ activities is connected with creation and functioning of official websites of local self-government bodies. The process of informatization of local authorities’ activities is connected with the notion of electronic municipality. Its definition is given below in the article.

Keywords: local authorities, electronic municipality, information, informatization, website.

С 1 января 2010 г. наступил новый этап информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением, проживающим на территории муниципального образования. Это связано с вступлением в силу Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон). Одним из способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления является размещение информации о деятельности указанных органов в сети Интернет. То есть это связано с информатизацией деятельности органов местного самоуправления.

Информатизация - организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов. На сегодняшний день в современном научном и правовом смысле процесс информатизации деятельности органов местного самоуправления связан с понятием «электронный муниципалитет». Данное явление получило внедрение на муниципальном уровне власти.

В Концепции информатизации управленческой деятельности администрации города и администраций районов города Перми до 2008 года, определении путей ее реализации, утвержденной постановлением администрации г. Перми от 26.10.2004 № 3160, закрепляется, что «электронный муниципалитет - социально ориентированный инструмент городского управления на основе информационно-коммуникационных технологий (ИКТ)».

В муниципальной программе «Электронный город Новый Уренгой на 2002-2010 годы», утвержденной постановлением мэра г. Новый Уренгой от 03.06.2002 № 162/1, под электронным муниципалитетом понимается «комплекс прикладных систем информатизации с использованием технологий электронного документооборота, экспертных и информационно-управляющих систем, распределенных баз данных и знаний, обеспечивающих эффективное решение задач местного самоуправления и взаимодействия с федеральными органами, хозяйствующими субъектами, социально-экономическими структурами и гражданами».

В долгосрочной целевой программе города Омска «“Электронный Омск” на 2010-2015 годы», утвержденной постановлением администрации г. Омска от 28.08.2009 № 696-п (в ред. от 21.10.2009), ставится задача создания системы «Электронный муниципалитет» - «комплекса программно-технических средств органов местного самоуправления города Омска, муниципальных предприятий и учреждений, обеспечивающего повышение эффективности системы муниципального управления и оказания муниципальных услуг гражданам и хозяйствующим субъектам, достоверное и оперативное информирование населения о деятельности органов местного самоуправления города, социально-экономических и общественно-политических процессах, протекающих в городе Омске, на основе применения ИКТ».

«Развитая информационно-коммуникационная система администрации города Томска позволяет ставить и решать качественно новые задачи, являющиеся актуальными для информационного общества XXI века в аспекте “электронного муниципалитета”», утверждается в Основных направлениях информатизации органов администрации муниципального образования «Город Томск» на 2008-2012 годы.

Разработка и реализация проекта «Электронный муниципалитет» предусмотрены в муниципальных актах городов Ухты, Бийска, Нижнего Новгорода, Волгограда, Новосибирска, Белгорода и др.

Информатизация деятельности органов местного самоуправления связана с созданием официальных сайтов органов местного самоуправления. Например, официальный сайт администрации г. Красноярска - муниципальная информационная система общего пользования, размещенная в сети Интернет, в состав которой (системы) входят информационные ресурсы, содержащие информацию о деятельности администрации города, подведомственных ей муниципальных предприятий и учреждений, необходимую гражданам и организациям для обеспечения их прав и законных интересов (в соответствии с постановлением администрации г. Красноярска от 04.07.2006 № 609 (в ред. от 05.02.2009)).

Данное определение имеет важное отличие от закрепленного позже в ст. 1 Закона определения официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления. Обязательным элементом официального сайта органа местного самоуправления по Закону является электронный адрес, который включает доменное имя, права на которое принадлежат органу местного самоуправления. Официальный сайт администрации г. Красноярска размещен по электронному адресу www.admkrsk.ru, но в определении об официальном сайте отсутствует указание, что электронный адрес включает доменное имя, права на которое принадлежат администрации г. Красноярска.

Основными принципами функционирования официального сайта администрации Красноярска являются системность представления информации; интерактивность; открытость; объективность и точность.

Из 17 городских округов в Красноярском крае официальные сайты имеют 12:

Г. Ачинск (www.adm-achinsk.ru);

Г. Норильск (www.norilsk-city.ru);

Г. Красноярск (www.admkrsk.ru);

Г. Дивногорск (www.divnogorsk-adm.ru);

Г. Боготол (www.bogotolcity.ru);

Г. Енисейск (www.eniseisk.ru);

Г. Канск (www.kansk-adm.ru);

Г. Минусинск (www.minusinsk.info);

Г. Сосновоборск (www.sosnovoborsk.org);

Г. Шарыпово (gorodsharypovo.ru);

ЗАТО г. Железногорск (www.admk26.ru);

ЗАТО г. Зеленогорск (www.zeladmin.ru).

В соответствии со ст. 13 Закона информация о деятельности органов местного самоуправления, размещаемая в сети Интернет, содержит:

1) общую информацию об органе местного самоуправления, в том числе его наименование и структуру, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб органа местного самоуправления; сведения о полномочиях органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции; сведения о руководителях органа местного самоуправления и его структурных подразделений; перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении органа местного самоуправления; сведения о средствах массовой информации, учрежденных органом местного самоуправления (при наличии);

2) информацию о нормотворческой деятельности органа местного самоуправления, в том числе изданные им муниципальные правовые акты, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований; информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации; административные регламенты, стандарты муниципальных услуг; установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых органом местного самоуправления к рассмотрению; порядок обжалования муниципальных правовых актов;

3) информацию об участии органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, а также о мероприятиях, проводимых органом местного самоуправления, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций органа местного самоуправления;

4) информацию о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности и иную информацию, подлежащую доведению органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

5) информацию о результатах проверок, проведенных органом местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в органе местного самоуправления;

6) тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей органа местного самоуправления;

7) статистическую информацию о деятельности органа местного самоуправления, в том числе данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям органа местного самоуправления; сведения об использовании выделяемых бюджетных средств; сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности в местный бюджет;

8) информацию о кадровом обеспечении органа местного самоуправления, в том числе: порядок поступления граждан на муниципальную службу; сведения о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей муниципальной службы; условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы; номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в органе местного самоуправления; перечень образовательных учреждений, подведомственных органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях;

9) информацию о работе органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений и иных организаций, в том числе: порядок и время приема граждан и представителей организаций, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность; фамилию, имя, отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема граждан и иных лиц, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера; обзоры обращений граждан и иных лиц, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах.

Состав информации, размещаемой органами местного самоуправления в сети Интернет, определяется соответствующими перечнями информации, которые утверждаются в порядке, определяемом самими этими органами.

Понятие «электронный муниципалитет» связано с понятием «электронное правительство», которое происходит от англоязычного electronic government и поэтому достаточно многозначно. Классической формулировкой является следующая: электронное правительство - это информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Функционально деятельность электронного правительства можно разделить на четыре составляющих: государство для государства (взаимодействие государственных органов); государство для граждан (предоставление государственных услуг для населения); государство для бизнеса (предоставление государственных услуг для хозяйствующих субъектов); государство для служащих (электронный документооборот). Общепринятые обозначения указанных видов взаимодействия таковы: G2G - государство для государства; G2C - государство для граждан; G2B - государство для бизнеса; G2E - государство для служащих.

Выделяют пять последовательных стадий развития электронного правительства:

1) начальное появление - развернуто онлайновое присутствие в сети Интернет органов власти;

2) расширенное присутствие - число сайтов органов власти постоянно увеличивается, а информация на них делается все более динамичной;

3) интерактивное взаимодействие - пользователям предоставляется возможность загружать типовые формы различных официальных документов, направлять обращения через электронную почту и взаимодействовать через сайт;

4) проведение транзакций - пользователи могут реально осуществлять различные сделки (транзакции) с органами власти в онлайновом режиме;

5) бесшовное взаимодействие - полная интеграция электронных услуг в пределах административных границ.

Под электронным муниципалитетом мы понимаем информационное взаимодействие органов местного самоуправления с населением и организациями с использованием информационно-коммуникационных технологий, основанное на принципах открытости, доступности и достоверности информации о деятельности органов местного самоуправления, свободы поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности органов местного самоуправления законным способом, соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, прав организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности органов местного самоуправления.

Развитие информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением связано с распространением информационных киосков на территории муниципального образования. Информационный киоск администрации г. Красноярска рассматривается как элемент единой справочно-информационной системы администрации города, которая призвана обеспечить информационную открытость деятельности администрации города для субъектов жизнедеятельности города. Информационный киоск представляет собой программный комплекс, в состав которого входят программа с адаптированным для неквалифицированного пользователя web-интерфейсом и информационное наполнение. Информационный киоск размещается в терминальных устройствах, имеющих сенсорную панель. Практика г. Красноярска показала, что наиболее востребованы информационные киоски в платежных терминалах (хотя при этом перед органами местного самоуправления возникает вопрос о взаимодействии с собственниками данных терминалов).

Кроме получения справочной информации о деятельности администрации города и муниципальных учреждений, через информационные киоски можно записаться на прием к руководителям администрации города, написать обращение (жалобу), а также записаться на прием к врачу (пока только в две поликлиники).

Можно утверждать, что органы местного самоуправления в развитие информационного взаимодействия с населением переходят от этапа информационного присутствия к этапу интерактивного взаимодействия.

Библиография

1 См.: Попков Ю.С., Тищенко В.И. Виртуальные сообщества в структуре власти (методологические аспекты). - М., 2004.С. 63-64.

Необходимость реализации мероприятий по формированию инфраструктуры информационного общества, включая электронное правительство и электронный муниципалитет, призванных обеспечить прозрачность деятельности органов власти и местного самоуправления (МСУ), а также переход к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде, требует безотлагательного анализа сложившейся в данном сегменте почти тупиковой ситуации и поиска решений по ее преодолению. Более чем 15-летний опыт информатизации органов местного самоуправления, взаимодействия с органами государственной власти всех уровней и разработчиками информационных технологий позволяет достаточно объективно и масштабно оценить состояние, тенденции и перспективы формирования инфраструктуры информационного общества, электронного правительства и электронного муниципалитета. Андрей Юрьевич ГУБОВ, председатель совета директоров Фонда развития информационных технологий муниципалитетов Конгресса муниципальных образований РФ, заместитель председателя правления секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления»

Интернет

Сейчас применение Интернета в интересах органов власти и местного самоуправления являет собой яркий образ информационного неравенства. Причем различия проявляются не только в доступности широкополосного Интернета в разных уголках России, но и в финансовых возможностях участников процесса. Для значительной части муниципалитетов России не только на уровне поселений, но и районов создание сайта, хотя бы только для обозначения своего существования в Интернете, весьма проблематично в силу жесточайшего дефицита бюджета и отсутствия специалистов по созданию и сопровождению сайтов. В то же время большинство органов государственной власти чуть ли не ежегодно модернизируют до неузнаваемости свои сайты и порталы, демонстрируя все более навороченные, ультрасовременные и дорогие решения.

Проблемы представления местных органов власти и МСУ в Интернете усугубляются отсутствием регламентации содержания и структуры сайтов. И самое главное — сложными для понимания основных пользователей - граждан и организаций - интерфейсами сайтов. В силу чего даже опытный пользователь не всегда может оперативно получить ответ на интересующие вопросы, а зачастую и вовсе теряется в виртуальных лабиринтах. К сожалению, до настоящего времени не решены (а если и решены, то не доведены до МСУ) единые подходы к созданию муниципальных сайтов, в том числе:

• не разработаны методические рекомендации и типовые решения по созданию сайтов муниципальных образований;
• не прорабатываются единая процедура идентификации пользователей с применением электронной цифровой подписи (ЭЦП), условия организации доверительного пространства для зарегистрированных пользователей органов власти и МСУ и другие многочисленные и важнейшие вопросы.

Без методического сопровождения, без решения технических вопросов на приемлемом для муниципалитетов уровне сложно обеспечить повсеместное предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде с помощью Интернета.

Межведомственное информационное взаимодействие

Излишне доказывать, что основным условием создания информационного общества и обеспечения функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета является наличие полноценно сформированных и актуализируемых информационных ресурсов в электронном виде. Сегодня в Российской Федерации информационные ресурсы формируются по ведомственному принципу, в пределах определенных законодательством полномочий. Собственником информационных ресурсов является та организация, за счет средств которой они были сформированы и актуализированы. Как следствие, суммарный объем информационных ресурсов органов местного самоуправления составляет основание пирамиды таких ресурсов в общегосударственном масштабе.

Однако в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов Федерации носят разнородный характер. Отсутствие же единой нормативно-справочной информации делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми вовсе. Ярчайшим примером может служить отсутствие в стране единого справочника адресов.

Действующим законодательством предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В то же время отдельными законодательными и подзаконными актами ограничиваются состав и объем информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов власти порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то органы местного самоуправления в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде до последнего времени формировался в основном инициативным путем, причем в отсутствии даже рекомендательного влияния федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения», предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего.

Во второй половине прошлого года Правительством РФ принят ряд распоряжений, призванных организовать и регламентировать межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде. Однако полноценных требований к интерфейсам и организационным моментам до настоящего времени не выработано. Ответственность за организацию региональных систем межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде, предусматривающих участие и органов местного самоуправления, возлагается на органы власти субъектов РФ. Естественно, что работа по созданию таких региональных систем ведется не слишком интенсивно.

Таким образом, сегодняшнее состояние межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде характеризуется ведомственной разобщенностью информационных ресурсов; недостаточной их совместимостью, вызванной отсутствием системы единой нормативно-справочной информации; многократным дублированием и неизбежным при этом искажением информации; непроработанностью интерфейсов и условий обмена информацией; высокозатратными и организационно сложными требованиями по обеспечению защиты информации; отсутствием до последнего времени целенаправленной мотивации обязательности и целесообразности этого процесса, а также рядом других негативных факторов. В совокупности это ставит под сомнение возможность обеспечить предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Инфраструктура оказания услуг в электронном виде

Распоряжениями Правительства РФ задан очень высокий темп подготовки инфраструктуры оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Утвержденный план мероприятий устанавливает этапы и сроки подготовки и начала оказания услуг в электронном виде. Согласно ему в настоящее время завершается этап размещения информации о составе и порядке предоставления услуг, а также сведений о необходимых для получения соответствующей услуги документах. Само предоставление услуг в электронном виде отрабатывается внутри отдельных ведомств автономно, без электронного информационного взаимодействия с ведомствами-смежниками. То же самое происходит и в муниципалитетах.

Изменить ситуацию призван созданный со второй попытки федеральный интернет-портал гос-услуг. Однако его полноценному распространению препятствуют организационно-технические моменты, в силу которых портал не продвинулся дальше уровня органов государственной власти и органов власти субъектов РФ. До включения в его работу хотя бы большинства органов МСУ еще очень далеко. Да и знакомство с данным порталом с позиции удобства для пользователя вызывает ряд вопросов, в том числе:

• нет ясности, логичности, удобства в структуре меню для действий пользователя на уровне интуитивного понимания;
• нет четкости и строгости инструкций (подсказок) для начинающего пользователя портала;
• наличие «спрятанных» в разделах меню функций, незнание которых затрудняет использование портала.

Отдельный вопрос - процедура регистрации. Насколько оправданно направление (и ожидание) из Москвы заказного письма с кодом для последующего, возможно, однократного получения услуги в электронной форме? Может, задачу регистрации проще решать в регионе и (или) с применением ЭЦП?

Федеральный закон об услугах определяет июль 2012 года как срок обязательного применения процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, за исключением случаев, отдельно предусмотренных законодательством. При этом определены и основные элементы инфраструктуры оказания услуг в электронной форме: Интернет, многофункциональные центры (МФЦ), центры обработки данных (ЦОД). Процедура ЭЦП названа в качестве основного инструмента аутентификации при оказании услуг в электронной форме.

МФЦ, ЦОП и ЭЦП

Принцип «одного окна» и структуры МФЦ для оказания услуг населению остались в наследство от проводимой в 2000-х годах административной реформы, в рамках которой и проходила инвентаризация услуг. К сожалению, за единичными исключениями существующие в настоящее время МФЦ и организации, использующие в своей работе принцип «одного окна», не ориентированы на применение технологий межведомственного информационного взаимодействия и оказание услуг в электронном виде. Соответствующие типовые решения для МФЦ в настоящее время отсутствуют.

Что касается ЦОД, то они создаются либо по ведомственному принципу органами власти и МСУ, достигшими соответствующей ступени применения информационных технологий в своей деятельности, либо крупными операторами в интересах группы заинтересованных организаций. Создаваемые в данный момент и тем более уже функционирующие ЦОД не могут служить полноценным инструментом межведомственного информационного взаимодействия и оказания услуг в электронном виде в силу:

• сложности интеграции существующих информационных ресурсов;
• непроработанности интерфейсов и условий межведомственного обмена информацией;
• высокозатратных и организационно сложных требований по обеспечению защиты информации различных собственников, а также ряда других негативных факторов, описанных выше.

Сложившаяся запутанная ситуация с существующими ведомственными и не кроссертифицированными между собой удостоверяющими центрами ЭЦП вынуждает пользователей одновременно иметь несколько ключей ЭЦП и использовать их для строго определенных целей (работа с Федеральным казначейством, налоговыми органами и др.). Недавно принятая новая редакция закона об электронной цифровой подписи, призванная расширить возможности и упростить порядок применения ЭЦП, не внесла ясности в организацию данных работ. Предусмотренное указанным законом существование трех видов ключей ЭЦП, предназначенных для различных групп пользователей и разных сфер применения, безусловно, приведет к появлению на этом рынке новых специализированных удостоверяющих центров ЭЦП и связанных с этим дополнительных неудобств для пользователей ЭЦП. Без принятия жестких организационных решений на федеральном уровне по созданию единого пространства ЭЦП данная процедура как основной инструмент аутентификации при оказании услуг в электронной форме вряд ли будет достаточно удобна.

В целом процесс формирования инфраструктуры информационного общества пока существенно отстает от намеченных сроков реализации поставленных Президентом и Правительством РФ целей и задач.

Выводы и предложения

Создание и последующая постоянная эксплуатация инфраструктуры информационного общества, электронного правительства и электронного муниципалитета, предназначенная обеспечить прозрачность деятельности органов власти и МСУ и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде, представляет собой очень сложную и чрезвычайно масштабную организационно-техническую задачу. И как показывает опыт минувшего десятилетия, ее решение за счет применяемых сегодня методов и в заданные сроки невозможно.

Дело даже не в качественном, полном и быстром выполнении работ по созданию правового и организационно-методического, нормативно-справочного и регламентного обеспечения, доведению широкополосных каналов связи и Интернета до российской глубинки, созданию ЦОД, МФЦ и разработке полного пакета интерфейсов межведомственного информационного взаимодействия, унификации информационных ресурсов и обеспечению информационной безопасности, разработке типовых проектных решений по всем направлениям оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, а также упорядочению системы применения ЭЦП. Главное, чтобы весь этот комплекс мероприятий выполнялся согласованно, по четко определенному графику, без провалов и разрывов по полноте и времени, чтобы созданные наработки не залеживались в архивах и на складах, а повсеместно вводились в строй, постоянно и качественно эксплуатировались и далее скоординированно развивались во всех органах власти и МСУ в масштабах страны.

Для создания, внедрения, организации эксплуатации и дальнейшего развития такой гигантской системы просто постоянного внимания со стороны Президента и Председателя Правительства РФ недостаточно. Требуется реорганизация существующих и (или) создание нового органа управления в составе Правительства РФ, наделенного полномочиями по обеспечению организации, контроля и управления всем комплексом вопросов создания, организации эксплуатации и развития инфраструктуры информационного общества и функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета. Только постоянная координация усилий и оперативное устранение ведомственных перекосов во взаимодействии органов государственной власти, субъектов РФ, МСУ и уполномоченных организаций могут обеспечить устранение дублирования работ, унификацию информационных ресурсов, создание и применение типовых проектных решений. А это повысит эффективность расходования бюджетных средств всех уровней в рамках профильной ФЦП.

Очень важно, чтобы вновь формируемый орган управления не замыкался в пределах Садового кольца, а имел разветвленную сеть структурных подразделений во всех федеральных округах и субъектах РФ. При этом полномочия по организации указанной работы среди муниципалитетов, которые в основном дотируются из региональных бюджетов, должны быть возложены на соответствующие структуры органов власти субъектов РФ. Для коллегиальной оценки принимаемых решений по созданию, эксплуатации и развитию инфраструктуры информационного общества и функционированию электронного правительства и электронного муниципалитета уполномоченным органом в рамках экспертных советов должны привлекаться руководители соответствующих структур органов государственной власти, субъектов РФ и представители ассоциаций муниципалитетов.

«Будьте реалистами – требуйте невозможного!»

студенческой революции 1968 года

Осуществленная в России реформа МСУ не привела к качественным изменениям в жизни местных сообществ, хотя именно в этом состоял смысл реформирования. Идеология 131-ФЗ на практике выразилась в увеличении численности бюрократического аппарата, который стал рассматривать ресурсы местных сообществ исключительно с точки зрения эксплуатации материальных активов, контроля над финансовыми потоками (в том числе и над использованием дотаций регионального и федерального уровня) и недопущения каких-либо сущностных перемен в распределении властных полномочий внутри элиты.

Несмотря на регулярной основе вносимые поправки в законодательство о МСУ, мобилизационный потенциал существующей системы нормативных актов исчерпан и требуется замена бюрократической модели обеспечения эффективности самоуправления, на иную, которая будет соответствовать модернизационным идеями руководства страны и ожидающего перемен общества. Поэтому требуется инновационное решение, позволяющее местным сообществам изменить ситуацию эволюционным путем, не ломая существующую в МСУ бюрократическую модель. Нами предлагается модель техно-социальная , опирающаяся в своей онтологической основе на гуманистические ценности формирующегося «общества знаний» или как его еще иногда называют «информационного общества».

Общепризнано, что информационные технологии входят в число драйверов экономического роста, однако в России на муниципальном уровне отсутствуют модели консолидации социума вокруг идеи использования ИКТ в целях повышения качества жизни. Широко упоминаемое в прессе словосочетание «электронный муниципалитет» на федеральном и региональном уровне не имеет теоретической концепции и все сводится лишь к компьютеризации деятельности муниципальной власти. Такой подход ошибочен, поскольку не ориентирован на повышение благосостояния населения и рост доходной базы, необходимой для развития территорий.

Поэтому, на наш взгляд, под «электронным муниципалитетом» необходимо понимать действующую на муниципальном уровне интегрированную самовоспроизводящуюся систему потребления и воспроизводства знаний, позволяющих повысить за счет использования информационных технологий производительность труда и качество жизни индивидов, а также осуществлять оказание электронных сервисов различным категориям потребителей. В центре системы находятся органы муниципальной власти и управления, не только осуществляющие привлечение бизнесов и граждан на основе муниципально-частного партнерства к различным проектам компьютеризации, но и принимающие меры по созданию, а затем и воспроизводству общественной атмосферы восприимчивости к инновациям.

Именно восприимчивая ко всему новому общественная атмосфера, будучи продуктом деятельности власти, бизнеса и граждан, позволяет создать систему, стимулирующую появление новаций, как в формах предоставления различных сервисов, так и соответствующих потребительских моделей. При этом техническая составляющая отходит на второй план, поскольку при наличии достаточных средств фирмы осуществляющую системную интеграцию установят любое оборудование. Однако как раз необходимых средств не хватает, поскольку у муниципальной бюрократии отсутствует понимание как их зарабатывать с использованием новых технологий, поэтому технология «электронных муниципалитетов» и не значится в повестке дня элиты.

Становление в экономически развитых странах компьютеризированных систем муниципального уровня происходило в отличных от российских условиях. Не вдаваясь в детали, отметим: главный вывод — такие системы эффективны и позволяют не только расходовать бюджетные средства на повышение качества жизни населения, но и пополнять казну даже небольшим и средним городам. В России подобных систем нет и, при существующих моделях функционирования МСУ они не появятся, даже в обозримой перспективе. Причин тому две: большие затраты и неготовность региональной и муниципальной элиты организовывать жизнь территориальных сообществ с применением новейших технологий, а также непонимание самой возможности повышения доходной базы за счет концептуально новых решений.

Подтверждением того что муниципальная власть к технологической модернизации не готова, служат факты противодействия давлению федерального центра, императивно заставляющего внедрять интерактивные электронные услуги. Такое сопротивление обусловлено не столько ресурсными ограничениями, связанными с созданием инфраструктурной базы новых технологий, сколько функциональным непониманием политических и социальных последствий противодействия модернизационному вектору.

Восприятие бюрократии как нейтрального юридического механизма внедряющего технологии электронного взаимодействия с гражданами без политических целей, как и пропагандирующую ценности «общества знаний», по меньшей мере, наивно. Такая позиция выгодна сторонникам идеологии технологического детерминизма. По формальным признакам артефакты действительно нейтральны, однако сегодня информационные технологии отражают качество жизни и, в определенном отношении, формируют мировосприятие, а на этом уровне рефлексии линейная логика дает сбои.

На практике консерватизм бюрократии на фоне объективно происходящего технологического развития социума приводит к нарастанию непредсказуемости функционирования общественно-политической системы, в которой противоречия должны находить приемлемые формы разрешения, а не накапливаться подобно тектоническим напряжениям, чреватым резким выбросом энергии. Поэтому глубочайшее заблуждение считать телекоммуникационные технологии неполитическими инструментами.

Сегодня власть, использующая компьютер исключительно в качестве пишущей машинки – это анахронизм для представителей формирующегося среднего класса, для которого телекоммуникационные сети это не только бизнес-среда, но и составная часть универсума. За иллюстрациями далеко ходить не надо. Произошедшие в начале 2011 года на Ближнем Востоке массовые выступления, приведшие к смене политических режимов, являлись не «революциями социальных сетей», как то метафорично обыгрывалось в журналистских публикациях, а были результатом глубоких социально-политических противоречий. Нежелание элиты повседневно использовать связанные с телекоммуникациями возможности для развития и создания новых механизмов самореализации граждан, привело к нарастанию социально-политической нестабильности – у формирующегося среднего класса, а также молодежи из других социальных групп распространены иные ценностные ориентации, чем у «забронзовевшей» элиты.

Разработанная нами модель «электронных муниципалитетов» в полной мере вписывается в социальные технологии ожиданий социума, связанных с научно-техническим прогрессом и создает реальные механизмы улучшения жизни граждан уже в обозримой перспективе как того и требует модернизационный дискурс. Люди хотят жить лучше, при этом тратя меньше времени на бюрократические рутины и получая больше возможностей развития для себя и членов своей семьи. Конституционная обязанная власти принять соответствующие меры. До недавнего времени можно было вести речь о существовании когнитивной лакуны, но теперь все зависит от политических решений власти по выбору предлагаемых наукой инструментов инновационного развития.

Концептуальные блоки метатеоретической модели «электронных муниципалитетов», потребовали появления новых теоретических конструктов, которые уже разработаны нами или находятся в завершающей стадии. В числе таких конструктов:

— поствеберианская модель функционирования бюрократии в «обществе знаний»;

— модель вовлечения населения на муниципальном уровне в процессы формирования «общества знаний»;

— модель функционирования «виртуальных сетевых сообществ» локального уровня;

— модель информационной культуры, приспособленной для решения экономических, политических, культурологических и иных проблем территориальных сообществ;

— модель функционирования площадок «электронной демократии», необходимых для интенсивного развития институтов прямой демократии и гражданского общества, без которых развитие МСУ невозможно.

Разрабатывая модель «электронных муниципалитетов» мы исходили из объективно существующей в настоящее время пассивности значительной части общества и необходимости изменения такого положения не директивными методами, а анропоцентричными политическими и социальными инструментами. Создание реально работающей системы стимулов к участию в построении «общества знаний» позволяет начать реальные изменения патерналистской ментальности, выступающей в качестве одного из тормозов модернизации.

Делая акцент на механизмах самосохранения бюрократии, мы считаем реальной трансформацию устоявшихся практик взаимоотношений власти и граждан. Для этого в предлагаемой нами модели «электронных муниципалитетов» предусмотрено задействовать новые формы политической коммуникации, ориентированной на создание петель обратной связи, позволяющей сделать власть прозрачной. Было бы наивным рассчитывать на резкое изменение ментальности чиновников. Но никто и не отменял законы самосохранения элиты.

Муниципальная бюрократия не желающая реализовывать программы компьютеризации среды обитания тем самым бросает вызов возможности лучшего будущего населения. Осознанно это делается или не осознанно – с политической точки зрения не суть важно, поскольку речь идет о системном противодействии объективно существующим трендам общественного развития, эффективность которых доказана опытом экономически развитых государств. Когда граждане поймут, чего представители власти их лишили, занимаясь формальным внедрением электронных технологий, они с высокой долей вероятности возмутятся, но когда придет осознание того, что элита лишила будущего их детей – тогда об «электронных муниципалитетах» никто не вспомнит, поскольку на баррикадах разговоры ведут об ином… Без понимания последствий искусственно создаваемой нестабильности, нельзя называться политиком.

Бондаренко С.В.,

доктор социологических наук,

ЦПИИС, г. Ростов-на-Дону

Выходные данные публикации в печатном виде: Бондаренко С.В. «Электронный муниципалитет» как инструмент модернизации местного самоуправления в России и за рубежом (доклад) / «Кавказ: проблемы реинтеграции социокультурного пространства и вызовы региональной безопасности». Сборник материалов и докладов международной научной конференции (24-25 сентября 2012 года г. Ростов-на-Дону). Отв. Ред. Ю.Г. Волков. Ростов-на-Дону: Издательство «Социально-гуманитарные знания», 2012. С. 323-327.

Сегодня важно, чтобы муниципальное сообщество, органы местной власти, активные граждане на местах были включены в управленческие, технологические, информационные процессы, которые происходят в стране. Развитие информационного общества, информационных технологий и социальных сетей ведет к появлению новых форм политического участия. Все более востребованы инструменты работы с новыми социальными и электоральными группами - креативным классом, новыми горожанами и другими - и формирование соответствующего этим группам контента. Зарождающиеся электронные формы непосредственного осуществления самоуправления населением созвучны обозначенной президентом задаче формирования цифровой экономики.

В своем Послании Федеральному собранию 1 декабря 2016 года Владимир Путин поручил до 1 июня разработать и утвердить программу «Цифровая экономика» и запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического направления - «цифровой экономики». Пятого июля на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам глава государства подчеркнул, что цифровая экономика - это не отдельная отрасль, а, по сути, уклад жизни, новая основа для развития системы государственного управления, бизнеса, социальной сферы, и сравнил задачу построения цифровой экономики по ее масштабам с задачей электрификации страны в двадцатом веке.

Одним из институтов цифровой экономики является государственное и муниципальное управление. На местном уровне мы вправе называть систему отношений в сфере муниципального управления термином «цифровой муниципалитет». Перед нами стоит задача формирования института цифрового муниципалитета. Составляющими этого института являются: физическая инфраструктура (сети, центры обработки данных и другое); системы управления жизненным циклом данных; управление безопасностью и рисками; инфраструктура пространственных данных (геосенсоры, сеть геостанций).

Какие характеристики имеет цифровой муниципалитет? Это предоставление муниципальных услуг в проактивном режиме (дистанционное взаимодействие с государством), в реальном времени и по экстерриториальному принципу; электронный документооборот; внедрение интегрированных цифровых платформ управления муниципальными топливно-энергетическими, водными и транспортными ресурсами; активное вовлечение жителей в управление развитием муниципалитета.

В рамках политики стратегического планирования перспективна реализация концепции «умного муниципалитета». В программе развития цифровой экономики предусмотрено создание «умных городов». Цифровые технологии в муниципальном управлении позволят вести оперативный и достоверный учет ресурсов; повысят надежность генерации и доставки топливно-энергетических ресурсов потребителям путем применения цифровых технологий мониторинга, диагностики и управления; повысят эффективность управления транспортными потоками и использования муниципальной транспортной инфраструктуры; повысят эффективность транспортного и градостроительного планирования. Важный аспект созд

11 апреля 2008 года одно из ведущих бизнес-изданий Республики Татарстан, газета «Время и Деньги» опубликовала интервью с Робертом Талиповым, директором Муниципального управления «Информационный центр города Нижнекамска». Интервью посвящено системе «Электронный муниципалитет», реализованной на базе разработок компании «Электронные Офисные Системы» – системы электронного документооборота «ДЕЛО» и опции «ЭЦП и шифрование».

Данный проект был реализован партнерами компании ЭОС: ГУ «Информационный центр Нижнекамска» и ООО НПФ «ИнфоИнжиниринг». В рамках проекта к 2006 году была создана муниципальная система электронного документооборота Нижнекамска, а в 2007 году – муниципальная межведомственная система предрегистрационной подготовки документов для граждан «одно окно», сопряженная с ГИС Нижнекамска. Следует особо отметить тот факт, что в системе предрегистрационной подготовки документов (сбора документов для регистрации сделок с недвижимостью) была реализована ЭЦП.

Ниже приводится полный текст интервью.

«Электронный муниципалитет» поборется с очередями

Юрий Бортиков, «ВиД»

В скором времени в Нижнекамске заработает система «Электронный муниципалитет» – своеобразный аналог республиканской системы «Электронное правительство». Об этой системе корреспонденту «ВиД» рассказывает главный инициатор ее создания, директор муниципального управления «Информационный центр города Нижнекамска» Роберт ТАЛИПОВ.

Под «Электронным муниципалитетом», – говорит Роберт Камилович, подразумевается новая форма организации деятельности органов местной власти, которая позволит жителям и многочисленным организациям нашего города выйти на качественно новый уровень оперативности и удобства получения государственных и муниципальных услуг.

Проблема в недостатке информированности?

Да, конечно. Сегодня информирование граждан о новых законах, решениях правительства носит пассивный характер, – через распространение такой информации в некоторых СМИ. При этом люди не всегда имеют возможность ознакомиться с этими документами, когда им это действительно требуется. Обращаясь, например, в паспортный стол или БТИ, они в первую очередь сталкиваются с проблемой поиска информации по оказанию услуг (бланки, порядок оказания услуг и т.п.) Вслед за этим возникает другая проблема – низкая доступность услуг, сопровождаемая многочасовым стоянием в длинных очередях сначала в госучреждении, затем в банке, чтобы оплатить эти услуги. «Электронный муниципалитет» поможет снять все эти проблемы, обеспечив всем и каждому свободный доступ через Интернет к справочной и нормативно-правовой информации «семь дней в неделю и двадцать четыре часа в сутки».

Насколько я знаю, работы по созданию «Электронного муниципалитета» ведутся уже не первый год, причем по многим параметрам Нижнекамск в данной области заметно опережает другие города и районы республики?

Да, если учесть, что с 2002 года действует официальный сайт (е-nizhnekamsk.ru) и в стадии разработки находится новый муниципальный информационный портал (е-nkama.ru); создан сайт муниципального заказа (amz.e-nk.ru); в завершающей стадии первая очередь муниципальной геоинформационной системы – автоматизированная система земельного имущественного кадастра. С 2006 года в Нижнекамске действует система «Главный телефон», круглосуточно принимающая в автоматическом режиме голосовые обращения граждан, которые затем обрабатываются и передаются главе муниципалитета.

И самое главное – вот уже четвертый год у нас успешно функционирует система электронного документооборота, которая сегодня охватывает более 40 рабочих мест в структуре муниципальных органов и отслеживает весь цикл прохождения документов, в том числе писем и обращений граждан.

Только в минувшем году через систему электронного документооборота аппарата Советов и исполкомов Нижнекамского муниципального района и города Нижнекамска зарегистрировано 25748 документов. Насколько мне известно, в муниципалитетах Татарстана полноценный электронный документооборот внедрен только в Казани, Альметьевске и Нижнекамске.

Решение каких задач предполагает дальнейшее развитие системы электронного документооборота и «электронного муниципалитета» в целом?

Прежде всего внедрение электронной цифровой подписи, которая законодательством признана равноправной с собственноручной подписью. Это обеспечит постепенный переход к полностью безбумажному документообороту, а в ближайшем будущем позволит руководителям просматривать входящую почту и ставить резолюции, находясь в дороге, в командировке – сегодня это уже реальность: так работают многие руководители компании «Татнефть». Пробует работать в «удаленном режиме» и руководство поселка Камские Поляны.

В скором времени в пяти пилотных микрорайонах Нижнекамска начнут работу общественные центры (ОЦМ), в которых будет организован доступ населения к социально значимой информации: бланкам, порядку оформления различных документов, получению справок в сфере государственных муниципальных услуг, условиям приема должностными лицами, к электронной карте и т.д. В планах руководства района – установка в общественных местах интерактивных информационных терминалов, выполняющих ту же функцию. Это тоже шаг к развитию «Электронного муниципалитета».